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Una sentenza del Consiglio di Stato sul parmigiano blinda i piani produttivi delle Dop

Negli ultimi mesi i piani produttivi sono finiti più volte al centro del dibattito caseario, soprattuto per i due grana Dop: parmigiano reggiano e grana padano. Se nel mondo del padano la discussione ruota intorno al possesso delle quote, oggi in capo alle aziende, e alla loro utilità strategica, anche in virtù della produzione di latte nell’areale, nell’ambito del reggiano, dove le quote sono in mano agli allevatori e il latte prodotto è interamente destinato alla produzione del formaggio Dop, il tema è sopratutto quello della crescita e della contribuzione differenziata in caso di sforamento. In entrambi i mondi, sempre più voci si levano contro quello che ritengono uno strumento che viola il principio di libera concorrenza. Qualche settimana fa il Consiglio di Stato si è espresso su una controversia che vedeva opposti alcuni produttori di parmigiano e il Consorzio di tutela, proprio in ordine ai piani produttivi.

Il ricorso di sette produttori

L’occasione del pronunciamento è il ricorso (numero di registro generale 3907 del 2020) proposto da Società Agricola Tenuta di Rimale S.S., Perteghella Vittorio, Gonzaga Corrado, Mozzi Carlo, Azienda Agricola Pezzani Alberto e Piero S.S., Gandolfi Gabriella, Società Agricola Bertona S.S. contro la sentenza del Tar del Lazio concernente il Piano di regolazione dell’offerta del formaggio Parmigiano Reggiano per il triennio 2017-2019 di cui aziende hanno contestato la legittimità. Dopo che il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, con la sentenza 1199/2020, ha respinto il ricorso, la vicenda è arrivata al Consiglio di Stato.  

L’oggetto del contendere 

Nelle sue linee generali, l’azione intentata mira a contestare la fissazione del piano relativo al triennio 2017-2019 ad un livello (pari a 1.762.000 ton di latte) ritenuto eccessivamente basso e, quindi, ostativo alla crescita produttiva delle aziende del settore; incoerente con l’andamento espansivo del mercato di riferimento interno ed estero; inferiore alla quantità complessiva di Quote Latte Parmigiano Reggiano assegnate ai singoli produttori/allevatori (stabilite nel valore di 1.825.000 ton latte). 

Un disallineamento che, secondo le aziende che hanno proposto il ricorso, innescherebbe l’applicazione pressoché automatica della contribuzione aggiuntiva, surrettiziamente destinata a scopi di finanziamento del Consorzio. Di questa contribuzione, formalmente a carico dei caseifici, si farebbero carico solo i produttori in quanto gli stessi, per poter conservare le quote latte, devono sottoscrivere un documento con il quale si obbligano a versare l’intero importo della contribuzione aggiuntiva. 

Si legge nel documento: “Le parti ricorrenti hanno sostenuto l’illegittimità del Piano di regolazione, poiché recante misure di contingentamento dell’offerta, e dunque strumenti di limitazione e controllo della produzione di un determinato bene, integranti una intesa restrittiva della concorrenza, vietata dall’art. 101.1.b del TFUE. Sul piano temporale, l’efficacia di tale disciplina eccezionale anticoncorrenziale deve sottostare al limite del triennio (fissato dall’art. 150), sicché essa non potrebbe essere prorogata attraverso la reiterazione per il triennio 2017- 2019 dello stesso punto di riferimento comprensoriale (PRC) fissato per il triennio 2014-2016”. 

La sentenza

Il Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso presentato dalle sette aziende, confermando quasi totalmente la sentenza del Tar. Blindando così, di fatto, il meccanismo dei piani di regolazione dell’offerta. Una battaglia che, forse, sarebbe stato meglio condurre in modo più strutturato e collegiale senza arrivare ad una sentenza che, inevitabilmente farà scuola e rende ora più difficile contrastare l’utilizzo di questo strumento. Di seguito, gli stralci più significativi del documento stilato dal Consiglio di Stato. 

Il sistema di regolamentazione rinviene la sua fonte normativa nel Regolamento UE n. 1308/2013 (recante “organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli”), il quale detta una disciplina derogatoria della normativa generale in materia concorrenza, che si giustifica in presenza di specifiche condizioni e per periodi temporali tendenzialmente limitati […] questa programmazione ha l’obiettivo di adeguare l’offerta del prodotto alla domanda e tiene conto del fatto che il mercato del formaggio Parmigiano Reggiano, data la sua lunga stagionatura (mediamente 22- 24 mesi), è strutturalmente esposto ad andamenti ciclici;

La tesi che esse (le aziende ricorrenti, ndr) perorano è che la deroga introdotta dall’art. 150 al divieto di intese restrittive della concorrenza rappresenta un regime eccezionale nel sistema concorrenziale, giustificabile solo in presenza di specifiche e peculiari condizioni e per periodi di tempo limitati. Dette condizioni rimanderebbero all’esigenza di riparare o prevenire situazioni di crisi del mercato e di stabilizzare, in tale evenienza, l’equilibrio tra domanda e offerta, onde garantire la sopravvivenza delle imprese produttrici in difficoltà. Questa lettura dell’art. 150 troverebbe autorevole avallo nel parere della Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 29 maggio 2017. Le deduzioni testé riportate non persuadono. La pronuncia appellata riconosce che “la normativa UE in materia di regolazione dell’offerta del Parmigiano Reggiano è certamente una disciplina derogatoria della concorrenza, che si giustifica in presenza di specifiche condizioni e per periodi di tempo limitati” (§ 3.2 della sentenza). Ciò non implica, tuttavia, che la normativa di regolazione dell’offerta sia giustificata solo in presenza di situazioni di crisi del mercato, come assumono le ricorrenti. L’art. 150 non contiene alcuna indicazione compatibile con tale lettura. Al contrario, al paragrafo 4 esso espressamente prevede che le norme di regolazione dell’offerta “sono intese ad adeguare l’offerta di tale formaggio alla domanda” (lett. a) e che le stesse “contribuiscono al mantenimento della qualità e/o allo sviluppo del prodotto interessato” (lett. i). Dunque, come correttamente rilevato nella sentenza impugnata, il piano “può essere adottato anche solo al fine di adeguare l’offerta del prodotto alla domanda e di garantire valore aggiunti e mantenere la qualità dei formaggio che beneficiano di una DOP o IGP, tendendo a definire un punto di equilibrio produttivo, come si legge nei Criteri per la valutazione e l’istruttoria dei Piani di regolazione dell’offerta dai formaggi” (cfr. § 3.4 della sentenza). 

Nel caso di specie, peraltro, l’introduzione di strumenti di regolazione dell’offerta non ha inteso ovviare esclusivamente ad un problema di adeguamento dell’offerta alla domanda – finalità da ritenere in ogni caso legittima, per quanto esposto – ma ha cercato di prevenire fenomeni speculativi e alterazioni della qualità del prodotto. In questo quadro, come rilevato anche dalla gravata sentenza, la regolazione dell’offerta del Parmigiano Reggiano assume “una duplice valenza strategica. Da un lato diventa lo strumento in grado di generare le risorse necessarie per assicurare la creazione di nuovi sbocchi commerciali per le produzioni incrementali realizzate. Dall’altro, consente di modulare gli impatti della ciclicità del mercato a tutela delle aree comprensoriali più deboli (es. montagna – aree svantaggiate), delle imprese più fragili/piccoli imprenditori (si consideri che quasi il 60% dei 3.100 allevatori totali, mungono meno di 4.000 q.li/anno). Non meno importante è il ruolo del Piano come facilitatore del ricambio generazionale e dell’ingresso di giovani allevatori nella filiera” (cfr. p. 13 del Piano). Questo insieme di ponderate considerazioni poste alla base della strategia programmatoria trasfusa nel Piano non risulta efficacemente contrastato dalle odierne ricorrenti, le quali si limitano ad evidenziare elementi di critica parziale e settoriale, non in grado di minare la complessiva tenuta logica e la coerenza organica del disegno. 

Quanto alla durata temporale del piano, è lo stesso art. 150 paragrafo 4 lettera c) del Regolamento UE 1308/2013 a prevedere espressamente che le norme di regolazione dell’offerta possono essere vincolanti per un massimo di tre anni ed “essere rinnovate dopo questo periodo a seguito di una nuova richiesta”. Dunque, la normativa europea accorda la possibilità di adottare un nuovo Piano una volta che quello precedente sia scaduto, senza introdurre sul punto ulteriori condizioni limitative.

Circa il parere dell’AGCM del 29 maggio 2017, in esso si dà atto di come “..la regolazione dell’offerta per formaggi DOP/IGP stia fornendo risultati positivi, in relazione al corretto adeguamento dell’offerta alla domanda, alla stabilizzazione dei prezzi e alla protezione della produzione di formaggio nelle aree cd. “svantaggiate” “(pag. 3). Per il resto l’Autorità, pur indicando ai Consorzi di tutela e all’amministrazione competente alcune raccomandazioni per la corretta adozione dei Piani di Regolazione dell’Offerta, non ne ha riscontrato profili di effettivo contrasto con la normativa antitrust. 

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